NL 
EN 
Bron: Wikimedia Commons
Op 25 oktober zullen de burgers van Republika Srpska (RS), een van de twee entiteiten waaruit Bosnië en Herzegovina (BiH) bestaat, naar de stembus gaan voor een ongrondwettelijk referendum. De vraag die hen wordt gesteld, is opvallend geformuleerd:
“Aanvaardt u de beslissingen van de niet-gekozen buitenlander Christian Schmidt en de ongrondwettelijke uitspraken van het BiH-Hof tegen de president van Republika Srpska, evenals het besluit van de CEC om het mandaat van de president van Republika Srpska, Milorad Dodik, in te trekken?”
De bewoordingen laten weinig twijfel bestaan over het beoogde resultaat. Maar achter het populistische theater gaat een diepere constitutionele en politieke crisis schuil. Het referendum is de laatste stap in de strijd van Milorad Dodik om relevant te blijven nadat de staatsinstellingen van Bosnië hem zijn mandaat hebben ontnomen. Hoewel het referendum op staatsniveau geen juridische gevolgen heeft, kunnen de gevolgen voor de fragiele constitutionele orde van Bosnië, zijn Europese pad en de regionale stabiliteit aanzienlijk zijn.
Het gerechtelijk vonnis en het besluit van de CEC
De reeks gebeurtenissen begon in juli 2023, toen Dodik openlijk in opstand kwam tegen de decreten van de internationale hoge vertegenwoordiger van Bosnië, Christian Schmidt. De hoge vertegenwoordiger heeft buitengewone bevoegdheden, bekend als de “Bonn Powers”, om het Dayton-vredesakkoord dat in 1995 een einde maakte aan de oorlog in Bosnië, te handhaven. Dodik weigerde niet alleen de beslissingen van Schmidt uit te voeren, maar moedigde ook separatistische stappen van de instellingen van de Republika Srpska aan.
In februari 2025 veroordeelde de rechtbank van eerste aanleg van Bosnië Dodik tot een jaar gevangenisstraf, die later werd omgezet in een boete, en legde hem een verbod van zes jaar op om een openbaar ambt te bekleden. In augustus bevestigde de kamer van beroep het vonnis. De Centrale Kiescommissie (CEC) voerde het verbod vervolgens uit door Dodik zijn mandaat als president van de RS te ontnemen. Dit was een zeldzaam geval waarin staatsinstellingen een machtige leider wettelijk ter verantwoording riepen.
De gevolgen hadden duidelijk moeten zijn: Dodik kon niet langer als president fungeren en de RS had vervroegde verkiezingen moeten organiseren. In plaats daarvan verwierp de Nationale Assemblee van de RS de uitspraken op staatsniveau, blokkeerde zij het houden van vervroegde verkiezingen en stemde zij voor het houden van een referendum over de vraag of de beslissingen moesten worden aanvaard. Met andere woorden, een gerechtelijke uitspraak en een administratieve handhavingsmaatregel werden omgezet in een kwestie voor een volksstemming.
Het referendum als onderhandelingsmiddel
Voor Dodik gaat het bij het referendum niet om het geven van inspraak aan burgers over de gerechtelijke legitimiteit. Zoals Harun Cero, programmamanager voor democratisering en veiligheid bij de Friedrich Ebert Stiftung in Sarajevo, uitlegde, is het minder een democratische exercitie dan “een onderhandelingskwestie”, een instrument dat bedoeld is om concessies af te dwingen in ruil voor het afblazen ervan. Dit weerspiegelt een al lang bestaand patroon: Dodik dringt aan op wetten op entiteitsniveau inzake inlichtingendiensten, rechtbanken of agentschappen van de Republika Srpska, om vervolgens terug te krabbelen wanneer het verzet toeneemt.
De bewoordingen van het referendum zelf illustreren het probleem. Door Schmidt een “niet-gekozen buitenlander” te noemen en de rechtbanken van Bosnië “ongrondwettelijk”, ondermijnt het de hele structuur van het bestuur na Dayton. Directe democratie wordt geen middel om de legitimiteit te versterken, maar om deze uit te hollen. Internationale erkenning van een dergelijke stemming is onwaarschijnlijk. Alleen Rusland en misschien China zouden deze kunnen steunen, terwijl Dodik al retorische steun heeft gekregen van de Servische president Vučić en de Hongaarse premier Orbán. De meeste andere landen, evenals de EU, zullen deze als onwettig veroordelen. Toch heeft Dodik geen erkenning in het buitenland nodig. Zijn doel is om het referendum als pressiemiddel te gebruiken: als het doorgaat, kan hij aanspraak maken op legitimiteit bij het volk tegen Sarajevo; als het wordt geannuleerd in ruil voor concessies, kan hij zich profileren als verdediger van de belangen van de RS.
Verkiezingen en wat daarna komt
Deze strategie verklaart ook zijn pogingen om vervroegde presidentsverkiezingen te blokkeren. Na de diskwalificatie van Dodik heeft de Centrale Kiescommissie de verkiezingen gepland voor 23 november van dit jaar. Deze verkiezingen zijn cruciaal, omdat ze niet alleen zijn opvolger zullen bepalen, maar ook of uitspraken op staatsniveau in de praktijk worden uitgevoerd. Door te weigeren ze te organiseren, schorten de autoriteiten van de RS het kernmechanisme van democratische verantwoordingsplicht op en vervangen ze dit door een volksraadpleging over de overtuiging van één man. Zoals Cero waarschuwde: “Hij zal er alles aan doen om de verkiezingen te blokkeren”, maar zijn horizon wordt steeds smaller: “Ik denk niet dat hij het langer dan het einde van het jaar zal volhouden… er zijn momenteel te veel dingen die tegen hem spreken.”
Veel zal afhangen van de wisselwerking tussen Dodik, oppositieleden uit de Republika Srpska en internationale actoren. Cero benadrukte het belang van de ‘pendeldiplomatie’ die momenteel plaatsvindt, zowel binnen Bosnië als tussen de buitenlandse partners van Sarajevo. Ondertussen heeft de Bosnische fractie in de Raad van Volkeren van de Republika Srpska een procedure van vitaal nationaal belang aangespannen bij het Constitutionele Hof, waarin zowel de referendumwet als het besluit om de stemming uit te schrijven worden aangevochten. Het Hof zal naar verwachting binnen een maand uitspraak doen, wat onderstreept dat de strategie van Dodik zelfs binnen de Republika Srpska omstreden is.
Internationale belangen
Voor de internationale gemeenschap gaat het om meer dan één leider. Als een veroordeelde politicus gerechtelijke uitspraken kan terugdraaien door middel van volksraadplegingen, zou dat de fragiele rechtsstaat in Bosnië verder ondermijnen. Het OHR, dat al verzwakt is door jaren van selectieve interventies, loopt het risico volledig zijn legitimiteit te verliezen. Toetreding tot de EU, die voor Bosnië formeel in 2022 van start ging, wordt moeilijker voorstelbaar als leiders van entiteiten openlijk staatsinstellingen kunnen trotseren zonder dat dit gevolgen heeft.
Er zijn ook directe geopolitieke dimensies. In november zal de VN-Veiligheidsraad beslissen over de verlenging van het mandaat van EUFOR/Althea, de internationale militaire missie in Bosnië. Rusland heeft eerder gedreigd dit te blokkeren, en de crisis rond Dodik biedt Moskou een extra onderhandelingsmiddel. Westerse actoren moeten beslissen of ze het referendum van Dodik als politiek theater laten passeren of dat ze een duidelijke grens trekken en aangeven dat beslissingen van staatsrechtbanken niet ter discussie staan.
Conclusie
Het referendum in Republika Srpska zal de juridische status van Dodik niet veranderen: zijn veroordeling blijft staan en zijn ambtsverbod blijft van kracht. Wat het wel zal doen, is hem een podium bieden. Door gerechtelijke uitspraken als onwettig af te doen en ze tot een kwestie van volksstemming te maken, presenteert Dodik zich als de verdediger van RS tegen externe controle. Dit kan hem tijd opleveren, maar het duwt Bosnië ook verder in een cyclus waarin gerechtelijke uitspraken politieke onderhandelingsmiddelen worden.
Voor Bosnië is het gevaar niet dat Dodik de uitspraak van de rechtbank via dit referendum ongedaan maakt – dat kan hij niet. Het gevaar is dat staatsinstellingen steeds verder worden verzwakt telkens wanneer hun uitspraken als onderhandelbaar worden gepresenteerd. Voor de EU en de VS is het daarom niet de taak om te debatteren over de geldigheid van het referendum, maar om erop aan te dringen dat rechterlijke uitspraken en verkiezingsinstanties buiten het onderhandelingsproces blijven.
Dodik’s speelruimte wordt steeds kleiner en zijn tijd raakt op. Of die voorspelling nu uitkomt of niet, het referendum onthult de logica van zijn politiek. Het gaat niet om de wet, en zelfs niet om soevereiniteit. Het gaat om overleven door escalatie. De vraag is nu of de partners van Bosnië zullen toestaan dat die logica de toekomst van het land bepaalt, of dat zij zullen volhouden dat de spelregels niet onderhandelbaar zijn.
Voor meer achtergrondinformatie over de situatie in Bosnië en Herzegovina kunt u dit artikel raadplegen.
