NL 
EN 
Al sinds de eerste maanden van de oorlog in Oekraïne pleiten velen, waaronder Oekraïense autoriteiten, voor de inzet van bevroren Russische tegoeden voor de wederopbouw van Oekraïne. In de praktijk wordt deze wens echter maar moeilijk gerealiseerd, zo ook in Nederland. Het bevriezen van Russische tegoeden gaat namelijk allesbehalve soepel, en het inzetten van deze tegoeden voor de wederopbouw van Oekraïne lijdt onder een internationaal gebrek aan wils- en daadkracht. Wat zijn de hindernissen die de rechtvaardige inzet van bevroren Russische tegoeden in de weg staan? En welke signalen geeft de recente EU-top in Brussel hiervoor?
Falende bevriezing van Russische tegoeden in Nederland
Voordat er nagedacht kan worden over de inzet van bevroren Russische tegoeden, is het uiteraard essentieel dat deze tegoeden daadwerkelijk bevroren zijn in de eerste plaats. Hiervoor moeten financiële instellingen, zoals banken, Russische tegoeden die op de Europese sanctielijst staan, opsporen. Vervolgens wordt de toegang tot deze eigendommen, zoals bankrekeningen, de Russen ontzegd. Dit is helaas niet altijd het geval in Nederland. Zo bleek begin dit jaar uit een onderzoek van Follow the Money dat van de circa 50 miljard euro aan Russisch bezit in Nederland, slechts 465 miljoen euro bevroren was. Dat is dus ongeveer 1%. En dat is een schrijnend gegeven, al helemaal in vergelijking met de stand van zaken in België rond dezelfde tijd: het land had toen al 58 miljard aan Russische tegoeden bevroren. Een belangrijke oorzaak hiervoor was het gebrek aan coördinatie in het opsporen van Russisch bezit in Nederland, waardoor de taak terechtkwam bij veel verschillende actoren: verschillende ministeries, bedrijven, advocaten, notarissen, en andere professionals.
Vier maanden later leek de situatie nauwelijks verbeterd. Toen was vooralsnog slechts 664,5 miljoen euro aan Russische activa bevroren, terwijl in de hele EU toen al 200 miljard aan tegoeden bevroren was. Uit een onderzoek van De Nederlandse Bank bleek daarnaast dat een derde van de Nederlandse financiële instellingen er niet voldoende in slaagde om Russische tegoeden te vinden en te bevriezen.
Naast het falen in het uitvoeren van sancties, heeft Nederland ook een aandeel in het omzeilen en overtreden van sancties door Rusland, zo bleek uit cijfers van de Financial Intelligence Unit Nederland. Cijfers legden bloot dat er vorig jaar minimaal 10,5 miljard euro aan Russisch geld naar of vanuit Nederland is overgemaakt om te ontkomen aan EU-sancties.
De verkiezingsuitslag van november biedt helaas weinig perspectief voor het toekomstige handelen van Nederland op dit gebied. Mede doordat Wilders zich keert tegen sancties tegen Rusland, werd zijn electorale overwinning uitgebreid gevierd op Russische staatsmedia. In Oekraïne leidt de winst van de PVV dan ook tot angst voor het verder afbrokkelen van Westerse steun aan het land.
Russische tegoeden als middel voor de wederopbouw van Oekraïne
Een van de vele redenen waarom het succesvol bevriezen van Russische tegoeden zo belangrijk is, is het belangrijke doel waarvoor het geld een middel kan zijn: de wederopbouw van Oekraïne. Elke financiële bijdrage aan dit herstel is namelijk meer dan nodig. De kosten voor de Oekraïense reconstructie zijn immers fors: er wordt geschat dat deze kunnen oplopen tot meer dan 1 biljoen dollar. Op dit moment is er wereldwijd ongeveer 400 miljard dollar aan Russische tegoeden bevroren.
De wederopbouw van Oekraïne is een prijs die Rusland logischerwijs moet betalen, gezien de schade die het land heeft aangericht. Zo betoogde de Oekraïense president Volodymyr Zelensky: “Rusland moet de volle prijs betalen voor zijn agressie”.
Rusland heeft zich met de invasie in Oekraïne schuldig gemaakt aan een enorme mate van schade, letsel en verwoesting in Oekraïne. Niet alleen fysiek, maar ook economisch, psychologisch en cultureel. Voor zover mogelijk, zal Rusland dus moeten repareren wat het heeft verwoest. De bevroren Russische tegoeden geven veel landen de perfecte mogelijkheid om Rusland deze morele verantwoordelijkheid op te leggen.
Waarom zo graag investeren in de wederopbouw van Oekraïne? Een van de vele redenen waarom het herstel van Oekraïne zo enorm belangrijk is, is dat de naoorlogse stabiliteit van het land allesbepalend is voor de toekomstige mogelijkheden van het expansionistische Rusland. Een stabiel, welvarend, en democratisch Oekraïne, een Oekraïne waarin fundamentele rechten beschermd zijn, en een Oekraïne dat volwaardig lid is van de Europese en Noord-Atlantische politieke gemeenschap, is namelijk een van de manieren om Russisch expansionisme tegen te werken. Onstabiele en gepolariseerde buurlanden van Rusland vormen namelijk de perfecte voedingsbodem voor Rusland om zijn ondermijnende invloeden, die vaak gepaard gaan met aantasting van democratie, mensenrechten, en soevereiniteit, te verspreiden.
Een (gebrek aan) internationale wils- en daadkracht
De waarde van het inzetten van bevroren Russische tegoeden voor de Oekraïense wederopbouw lijkt bijna vanzelfsprekend. Toch lijkt dit idee niet overal evenveel steun te krijgen. Wat zijn de relevante internationale ontwikkelingen?
Laten we beginnen met twee internationale spelers die wél het goede voorbeeld geven: België en Estland. Op 12 oktober keurde de Estlandse regering een wetsvoorstel goed dat, eenmaal aangenomen door het parlement, de overdracht van geïmmobiliseerde Russische activa aan Oekraïne mogelijk maakt. De Estlandse Minister van Buitenlandse Zaken omschreef dit als een aanmoediging voor andere landen om vergelijkbare regels op te stellen. Een dag eerder meldde de Belgische premier Alexander De Croo dat België verwacht Oekraïne te kunnen steunen met de miljardenopbrengst van Russische tegoeden. De Croo riep andere EU-landen op het voorbeeld van België te volgen.
Als we onze blik verleggen buiten Europa, zien we dat de VS bescheiden vooruitgang boekt. Zo heeft het land eerder dit jaar meer dan 5 miljoen dollar aan in beslag genomen activa van een Russische oligarch overgedragen aan Oekraïne. Toch blijft de Amerikaanse overheid vaak hekelen op het punt van juridische obstakels om Russische tegoeden in beslag te nemen. Hier valt echter tegenin te brengen dat de Amerikaanse president noodbevoegdheden kan gebruiken om deze soevereine tegoeden over te maken naar een geblokkeerde rekening die bestemd is voor het herstel van Oekraïne. Zo werden vergelijkbare economische tegenmaatregelen genomen tegen Iraanse overheidsactiva in 1981 en Iraakse fondsen in 1992. Het Renew Democracy Initiative concludeerde daarnaast, in een uitgebreid rapport, dat er geen basis is voor de vermeende juridische twijfels over de vraag of de Amerikaanse president deze bevoegdheid heeft. Ondanks blijvende twijfels, leek eind september toch enigszins vooruitgang geboekt te zijn. Toen stelde de Amerikaanse gezant voor de wederopbouw van Oekraïne expliciet dat de Russische tegoeden die westerse landen hebben bevroren, moeten worden ingezet voor de Oekraïense wederopbouw.
Weerstand in de Europese Unie
Als Russische tegoeden zouden worden ingezet voor het Oekraïense herstel, zal dit een significante verlaging van kosten voor de Europese Unie zijn. De EU heeft namelijk beloofd een enorm deel van de wederopbouwkosten van Oekraïne voor haar rekening te nemen. Desondanks kan het idee van het inzetten van bevroren Russische tegoeden voor de Oekraïense wederopbouw ook in de EU rekenen op de nodige weerstand. Begin september bleek dan ook dat verzet van bepaalde EU-landen, waaronder Duitsland en Frankrijk, ertoe leidde dat de Europese Commissie de plannen voor een heffing op winsten uit bevroren Russische staatsactiva vertraagde.
Ook hierbij spelen juridische overwegingen een rol. Er wordt getwijfeld aan de flexibiliteit binnen het internationale recht en het waarborgen van soevereiniteit. Hierbij kan als tegenargument wederom gerefereerd worden aan het rapport van het Renew Democracy Initiative. Daarnaast hebben deskundigen gewerkt aan een theoretische wettelijke basis van waaruit regeringen opties moeten nastreven om Rusland te laten opdraaien voor de financiële kosten van zijn agressie.
Een andere belangrijke reden voor de Europese weerstand is economisch van aard. Zo worden er zorgen geuit over het effect dat de plannen zouden hebben op de internationale reputatie van de euro en EU-handelsrelaties. Het idee hierbij is dat landen afgeschrikt zullen worden door het feit dat hun tegoeden in Europese landen ‘zomaar’ bevroren zouden kunnen worden om politieke redenen. Het vertrouwen in de euro zou hierdoor dalen.
Het is echter de vraag tot op welke hoogte er daadwerkelijk wordt aangenomen dat de Europese Unie vaker buitenlandse tegoeden in beslag zal nemen. Daarnaast gebeurt dit ook niet ‘zomaar’, gezien het feit dat we het hier hebben over serieuze oorlogsmisdaden. En zelfs al zal de reputatie van de euro dalen: is die reputatie écht belangrijker dan onze reputatie voor Oekraïne?
Econoom Vladislav Inozemtsev heeft een voorstel geïntroduceerd dat zowel ‘Europese rechtsregels en de geloofwaardigheid van het Europese financiële stelsel’ respecteert als Russische tegoeden voor Oekraïense herstel inzet. Hij voegt daaraan toe: “Deze opzet zal niet alle financiële en juridische problemen met bevroren Russische tegoeden volledig oplossen. Maar ik denk wél dat de huidige toestand veel erger is, omdat westerse landen nu profijt hebben van de tegoeden. Die dragen bij aan de winsten van hun financiële stelsel (…) Met enige fantasie kunnen we zelfs zeggen dat het Westen zijn financiële hulp aan Oekraïne nu verstrekt uit Russisch geld; het totale bedrag aan financiële en militaire steun komt namelijk niet in de buurt van de 300 miljard dollar die bij westerse banken bevroren is”
Een glimp van hoop?
Inmiddels is met de bevroren Russische tegoeden een boekwinst van bijna drie miljard euro opgeleverd. Met de nodige uitzonderingen, is er helaas vooralsnog internationale weerstand tegen de inzet van deze opbrengst voor de reconstructie van Oekraïne. Toch leek het tijdens de EU-top van vorige maand in Brussel, op 26 en 27 oktober, dat er voorzichtige stappen gezet gaan worden.
Voorzitter Ursula von der Leyen van de Europese Commissie had al eerder beloofd om een plan voor de miljardenwinst op de activa te presenteren, maar zonder resultaat. EU-leiders wilden het onderwerp daarom opnieuw bespreken tijdens de tweedaagse top. Zij schreven in een conceptverklaring dat ze ‘doorslaggevende voortgang’ eisten omtrent het gebruik van bevroren Russische tegoeden om Oekraïne te steunen. Daarnaast betoogden zowel de Verenigde Staten als het Verenigd Koninkrijk hun steun voor een EU-plan om belasting te heffen op winsten uit bevroren Russische activa om Oekraïne te financieren.
Tijdens de EU-top steunden EU-leiders dan ook plannen om winsten uit bevroren Russische staatsactiva te gebruiken voor de wederopbouw van Oekraïne. Ze riepen de Hoge Vertegenwoordiger en de Europese Commissie op om daartoe wetsvoorstellen te doen. Op de laatste dag van de EU-top zei Von der Leyen toe dat de Europese Commissie werkt aan een voorstel om een deel van de winsten uit bevroren Russische staatsactiva in te zetten om Oekraïne en zijn wederopbouw te steunen. Ze specificeerde echter niet wanneer een dergelijk voorstel dan ook echt zou verschijnen.
Alhoewel deze stappen de juiste richting ingaan, is het belangrijk om niet te vroeg te juichen. Ondanks het feit dat het EU-voorstel nog moet verschijnen, valt nu al op dat het Russische geld dat de Commissie van plan is in te zetten voor Oekraïne, slechts een klein deel is van het geld uit Russische tegoeden dat de EU zou kunnen inzetten. Daarnaast blijft het van belang dat er gewerkt blijft worden aan een verbeterde opsporing en bevriezing van Russische tegoeden, met name in Nederland.
