NL 
EN 
Een geplande hervorming van het hooggerechtshof door premier Benjamin Netanyahu’s extreemrechtse en ultraorthodoxe regering zorgt in Israël al maanden voor onrust. De spanning kwam eind maart tot een kookpunt: na zijn oproep om de hervorming af te blazen werd defensieminister Yoav Gallant tijdelijk ontslagen. In reactie gingen honderdduizenden Israëliërs uit protest de straat op en dreigden reservisten van het leger hun taken neer te leggen. Prominente Israëliërs – van president Isaac Herzog tot schrijver Yuval Noah Harari – vrezen ondertussen voor een burgeroorlog. Netanyahu stelde de hervorming uit, maar zag zich genoodzaakt om zijn terrorisme-steunende en openlijk racistische veiligheidsminister Itamar Ben-Gvir een Nationale Garde van bijna 2000 man cadeau te doen.
Hoewel de protesten tegen de hervorming – gezien de gevolgen die bepaalde onderdelen ervan zouden hebben voor de democratie – terecht zijn, wordt vaak voorbijgegaan aan het feit dat het hooggerechtshof uitzonderlijk veel macht heeft binnen de Israëlische democratie. Een hervorming van het hooggerechtshof is daarom – vanuit democratisch oogpunt – niet op voorhand een slecht idee. Israël moet dan ook op zoek naar een hervorming van het hooggerechtshof die wél breed wordt gedragen in de samenleving om een gevaarlijke burgeroorlog af te wenden.
Een strijd die nooit is beslecht: de seculier-theocratische tweedeling
Om de hervorming en het conflict er omheen te kunnen begrijpen, is het belangrijk om deze in de context van een interne tweedeling te plaatsen die al zo’n 75 jaar speelt. Zo stelde Bart Wallet – hoogleraar Joodse Studies aan de Universiteit van Amsterdam – in de VPRO-podcast Europa Draait Door dat de huidige discussie over de rol van het hooggerechtshof te herleiden is tot de stichting van de staat Israël in 1948. “Aan de vooravond van Israëls oprichting was er een fel debat over de identiteit van de Israëlische staat in de zionistische gemeenschap.”
Binnen deze discussie is volgens Wallet een seculier-zionistisch en religieus-zionistisch kamp te onderscheiden. Seculieren wilden de staat naar westers model inrichten – “een democratische staat waar toevallig Joden wonen” – terwijl de religieuzen een theocratische staatsinrichting volgens Joodse religieuze wetten – de halacha – voorstonden.
Wallet: “Uiteindelijk is besloten: we doen niets. Er werden slechts enkele basiswetten aangenomen waarmee nieuwe wetgeving niet in strijd mag zijn. De staat Israël werd daarmee een soort work in progress.” Hoewel zowel het religieuze als het seculiere kamp niet meer homogeen en verspreid is over het politieke spectrum, stelt Wallet dat de tweedeling nooit is beslecht en aan de basis staat van het conflict van vandaag.
De rol van het hooggerechtshof in Israël
Het uitblijven van een echte oplossing in de seculier-theocratische tweedeling is de reden dat Israël geen grondwet en geen orgaan als de Nederlandse Eerste Kamer heeft die wetten controleert. Een kleine meerderheid van 61 van de 120 zetels in de Israëlische Knesset kan daarmee voldoende zijn om een wet in te voeren.
Wat dit betekent voor de rol van het Israëlische hooggerechtshof is eerder kernachtig uitgelegd door Israëlische rechters zelf. Zo schreef Aharon Barak – voormalig voorzitter van het hooggerechtshof en een sleutelfiguur in het uitbreiden van de rechterlijke macht – dat de rechter geen ‘spiegel’ is, maar een ‘artiest’ met wetgevende bevoegdheden: “De wet zonder [rechterlijke] interpretatie is als een lichaam zonder geest.” Rechter Moshe Golan stelde aanvullend dat het hooggerechtshof de ruimtes die door de ontbrekende grondwet worden gelaten nu zelf invult. Hiermee zou de staatsinrichting compleet zijn, “maar” – zegt Golan – “er is een hoge prijs aan verbonden: een ernstige schending van de democratische vertegenwoordiging.”
In de praktijk betekent dit dat het hooggerechtshof verregaande invloed kan uitoefenen op regeringsbeleid. Het neemt de controlerende taak van het parlement over omdat het over vrijwel elk beleidsonderwerp zaken in behandeling mag nemen, van de aanstelling van ministers tot zelfs militair beleid. Ook kan in Israël iedereen – ook personen en instanties die niet direct belanghebbende zijn – het hooggerechtshof vragen ergens uitspraak over te doen.
Daar komt nog bij dat – door het ontbreken van een volledige grondwet – het hooggerechtshof op veel onderwerpen het beleid niet kan toetsen aan een geschreven regel. Hoe lost het hooggerechtshof dit op? Het gebruikt de term “redelijkheid” in zijn besluitvorming. Regeringsbeleid dat democratisch is goedgekeurd kan daarmee op een relatief subjectieve grond worden tegengehouden. Een veelgehoord kritiekpunt is dan ook dat het hooggerechtshof zijn eigen mening hoger inschat dan die van het volk en daarmee ondemocratisch is.
Een heikel punt is – ten slotte – dat de rechters van het hooggerechtshof te veel invloed hebben op het kiezen van hun opvolgers. Een rechter van het hooggerechtshof wordt in Israël benoemd door de president, met de belangrijke kanttekening dat de president hierbij slechts kan kiezen uit kandidaten die zijn voorgedragen door een gerechtelijke selectiecommissie. Deze commissie heeft negen leden: drie rechters van het hooggerechtshof, twee ministers, een parlementslid van zowel de coalitie als de oppositie en twee leden van de Israëlische Orde van Advocaten. Volgens critici kunnen de ongekozen leden van de commissie – de rechters en de advocaten – bij stemmingen de democratisch gekozen leden simpelweg negeren door hun meerderheid van 5 tegen 4. Bij de benoeming van rechters voor het hooggerechtshof is echter een meerderheid van zeven van de negen stemmen nodig, waardoor beide groepen in feite een benoeming kunnen vetoën. Desalniettemin zijn er veel Israëliërs die kritiek hebben op de benoemingsprocedure. Al met al lijkt er genoeg reden om het huidige systeem vanuit democratisch oogpunt te hervormen.
Het hooggerechtshof in andere democratieën
In andere democratieën is de rol van het hooggerechtshof heel anders geregeld. In de VS wordt de wil van de minderheid beschermd door de aanwezigheid van de Senaat, die een aangenomen wet in het Huis van Afgevaardigden kan afwijzen. Daarnaast kan de president een wet vetoën en kunnen federale rechtbanken en het hooggerechtshof een streep door een wet zetten. Rechters worden voorgedragen door de president en goedgekeurd door de Senaat. In essentie betekent dit dat de rechten van politieke minderheden in de Amerikaanse democratie in grote mate worden beschermd. Hoewel onderdrukking door de meerderheid zeker ook in de VS een rol speelt, zijn er veel institutionele structuren aanwezig die de mogelijkheid daartoe beperken.
Ook in andere democratieën wordt de minderheid – in ieder geval institutioneel gezien – beter beschermd doordat er geen orgaan is dat ongebreidelde macht heeft. In Canada ligt de bevoegdheid om rechters van het hooggerechtshof te benoemen bij de minister-president, maar het parlement en de provincies kunnen uitspraken van het hooggerechtshof voor een aantal jaar terzijde schuiven. Na deze periode treedt de uitspraak opnieuw in werking, maar kan het parlement wederom tegen stemmen.
Hoewel het Verenigd Koninkrijk net als Israël geen grondwet heeft, zullen veel Britse deskundigen beamen dat er wel degelijk sprake is van een “constitutie in abstracte zin” die bestaat uit “diverse wetten, gebruiken en conventies die over een langere periode zijn ontwikkeld.” Het Britse hooggerechtshof bestaat pas sinds 2009 en mag geen wetten afkeuren die zijn aangenomen door het parlement. Rechten van politieke minderheden zijn formeel gewaarborgd door een verdeling van de wetgevende macht tussen het Hoger- en Lagerhuis.
Nog een land waar de hoogste rechter niet over de invoering van wetten mag beslissen, is Nederland. De Hoge Raad fungeert slechts als hoogste rechter in civiele-, straf- en belastingzaken. Maar ongelimiteerde macht van de meerderheid wordt wel tegengegaan door het bestaan van de Eerste Kamer, die in een getrapt systeem wordt gekozen door provinciale overheden. Ook geeft de Raad van State verplicht juridisch advies over de kwaliteit van nieuwe wetteksten.
Uit bovenstaande vergelijking komt naar voren dat het Israëlische hooggerechtshof uitzonderlijk veel macht heeft in vergelijking met soortgelijke instituten in andere democratieën, maar ook dat het hooggerechtshof het enige orgaan is dat de wetgevende macht beteugelt en de politieke minderheid beschermt.
Netanyahu’s hervorming en de noodzaak van een compromis
Een hervorming van het hooggerechtshof is dus – vanuit democratisch oogpunt – geen slecht idee. Netanyahu’s hervorming is echter wél een slecht idee. Waar het hooggerechtshof nu de gaten opvult die de gebrekkige basiswetten achterlaten, zorgt Netanyahu’s hervorming ervoor dat die gaten juist helemaal open blijven.
De belangrijkste punten uit het voorstel zijn: 1. De leden van het hooggerechtshof moeten het unaniem eens zijn om een nieuwe wet ‘ongrondwettelijk’ te verklaren; 2. Een kleine meerderheid in de Knesset – van 61 van de 120 leden – is voldoende om een beslissing van het hooggerechtshof te overrulen; 3. De regering krijgt een meerderheid in de gerechtelijke selectiecommissie; 4. Het hooggerechtshof mag “redelijkheid” niet meer gebruiken als argument om een wet af te keuren.
De hervormingen veranderen het hooggerechtshof – kortom – in een nutteloos instituut dat niets meer kan uitrichten tegen de zittende regering. De macht van de meerderheid is daarmee ongelimiteerd en de rechten van politieke minderheden worden niet meer beschermd.
Hoe moet het dan wel? Daar zijn behoorlijk veel ideeën over. Moshe Koppel – hoofd van de denktank Kohelet Policy Forum – heeft geopperd dat het hooggerechtshof slechts bij bestuursrechtelijke zaken gebruik mag maken van redelijkheid als argument en niet bij nieuwe wetten. Ook vindt Koppel dat een kleine minderheid van de Knesset nooit in staat moet zijn om een beslissing van het hooggerechtshof terzijde te schuiven. Voormalig minister Natan Sharansky beaamde Koppels laatste punt en stelde dat “democratie betekent dat de meerderheid regeert, maar dat er individuele rechten zijn die geen meerderheid moet kunnen afpakken.” Verder vindt Sharansky dat benoeming van rechters via de gerechtelijke selectiecommissie wel degelijk moet worden aangepast.
President Isaac Herzog kwam zelfs met een gedetailleerd plan die een interessant compromis vormt. Ten eerste wil Herzog het moeilijker maken om een basiswet aan te nemen en bestaande basiswetten ‘grondwettelijker’ maken. Ook moet er begonnen worden met het verkennen van opties voor een echte grondwet. De gerechtelijke selectiecommissie moet volgens Herzog worden uitgebreid naar 11 leden, waarbij zowel de zittende regering als de rechterlijke macht geen meerderheid heeft. Dit dwingt de leden van de commissie tot een compromis bij benoemingen. Ook mag redelijkheid geen argument meer zijn bij het beoordelen van regeringsbeleid en het aanstellen van ministers. Onder het plan van Herzog blijft de tegenmacht voor de wetgevende tak van de Israëlische overheid beperkt tot het hooggerechtshof, maar zijn er meer checks and balances verbonden aan datzelfde hooggerechtshof. Hierdoor wordt Israël hoe dan ook democratischer.
Netanyahu moet op zoek naar een compromis waar een overgroot deel van Israël wél achter staat. Dat compromis is namelijk zeker mogelijk. Dat het hooggerechtshof moet worden hervormd, staat voor veel Israëliërs inmiddels buiten kijf. Een plan als dat van Isaac Herzog moet daarom serieus worden bekeken. Als Netanyahu hier niet aan wil, riskeert hij immers een burgeroorlog en instabiliteit in het Midden-Oosten en de rest van de wereld. De geschiedenisboeken zijn over zo’n nalatenschap doorgaans niet erg positief.
