NL 
EN 
Afbeelding: Vlaggen voor het hoofdkantoor van de Verenigde Naties in New York.
“For many Africans, fulfilling the UN Sustainable Development Goals is a matter of life and death. Unfortunately, their ability to meet these aims is hobbled by illicit and hidden movements of capital that amount to vast billions each year. […] It is high time that the international community addresses this injustice in global taxing rights that is impoverishing millions.”
Dat was de boodschap van de vertegenwoordiger van Zuid-Afrika in november 2023 in de Economische en Financiële Commissie tijdens de 78ste Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (VN). Die Algemene Vergadering markeerde een kantelpunt in de wereld van internationale belastingrechtvaardigheid. Een grote meerderheid van landen stemde op 22 december 2023 voor een resolutie van het blok van Afrikaanse landen om binnen de VN te onderhandelen over inclusievere en effectievere internationale belastingafspraken.
De roep van het blok van Afrikaanse landen om hervorming van het internationale fiscale systeem komt niet zomaar uit de lucht vallen. Volgens Tax Justice Network verliezen landen wereldwijd jaarlijks 492 miljard dollar vanwege internationaal belastingmisbruik. Ruim twee derde daarvan wordt veroorzaakt door belastingmisbruik van multinationale ondernemingen. Wereldwijd lopen overheden daardoor significante belastinginkomsten mis die van cruciaal belang zijn voor het financieren van voorzieningen als gezondheidszorg en onderwijs. Dat is extra problematisch voor lage-inkomenslanden: zij verliezen jaarlijks gemiddeld het equivalent van 36% van hun gezondheidszorgbudget aan internationaal belastingmisbruik, terwijl dat in hoge-inkomenslanden ‘slechts’ 7% is. De publieke middelen van veel ontwikkelingslanden staan bovendien al onder hoge druk vanwege groeiende schuldenlasten en de krimpende financiële steun van traditionele donorlanden. De mobilisatie van belastinginkomsten is daarom cruciaal om de groeiende financieringskloof voor de Sustainable Development Goals te dichten.
Toch stemde een groep landen in 2023 tegen de resolutie van het blok van Afrikaanse landen. Nederland was een van die landen. De resolutie werd wel gesteund door een brede coalitie van landen uit Zuid-Amerika, Azië en Afrika. Onderhandelingen over de inhoud van die nieuwe internationale fiscale afspraken zijn inmiddels in volle gang. Het gaat daarbij niet alleen over het tegengaan van belastingmisbruik, maar ook om hoe landen onderling de heffingsrechten verdelen om de winsten van multinationals te belasten. Tot eind 2027 onderhandelen landen in New York en Nairobi over de tekst van de zogenaamde ‘UN Framework Convention on International Tax Cooperation’. Daarna is het aan landen om het raamwerkverdrag te ondertekenen en te ratificeren. Dat raamwerkverdrag zal de basis leggen voor verdere bindende afspraken in de toekomst, ook wel protocollen genoemd. Vergelijkbaar met hoe de United Nations Framework Convention on Climate Change de basis vormde voor het Kyoto-protocol en later het Parijs Akkoord.
Hoewel ook hier in Nederland de rechtvaardigheid van ons belastingstelsel sterk ter discussie staat, blijft deze internationale dimensie vaak buiten beeld. Waarom lijkt Nederland zich te verzetten tegen een poging om onrechtvaardige belastingregels te herschrijven? En welke regels maken het huidige internationale stelsel zo oneerlijk?
Een oneerlijk systeem
Om het strijdtoneel binnen de Verenigde Naties te begrijpen, moeten we eerst een stapje terug doen. Aan de basis van onze internationale belastingregels ligt een enorm netwerk van meer dan 3000 bilaterale belastingverdragen. Wanneer een bedrijf in meer dan één land actief is, hebben landen vaak overlappende belangen om het bedrijf te belasten. Denk bijvoorbeeld aan Shell met een hoofdkantoor in Engeland en met productiefaciliteiten in Nigeria, of aan Netflix, dat zetelt in de Verenigde Staten, maar wereldwijd haar digitale diensten verkoopt. Vanaf de 20e eeuw sloot een groeiend aantal landen daarom bilaterale belastingverdragen af om de heffingsrechten over multinationals onderling te verdelen en dubbele belastingheffing te voorkomen.
Die verdeling van heffingsrechten is echter niet neutraal. Bij onderhandelingen over bilaterale belastingverdragen baseren landen zich doorgaans op twee concurrerende modelverdragen: het modelverdrag van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) en het modelverdrag van de Verenigde Naties (VN). Om heffingsrechten te verdelen wordt in een dergelijk bilateraal verdrag in de regel onderscheid gemaakt tussen het woonland (daar waar de onderneming fiscaal gevestigd is) en het bronland (daar waar de economische activiteiten plaatsvinden en inkomsten worden gegenereerd). In de praktijk zijn multinationals veelal gevestigd in hoge-inkomenslanden, terwijl ontwikkelingslanden vaker als bronland fungeren. Het belangrijkste verschil tussen de twee modelverdragen is dat het OESO-model relatief meer heffingsrechten toekent aan het woonland, terwijl het VN-model ruimere heffingsrechten in het bronland erkent.
Gezien de gelederen van de OESO is dat geen verrassing. In tegenstelling tot het universele lidmaatschap van de VN representeert de OESO de belangen van een selecte groep welvarende en economisch ontwikkelde landen. Toch groeide de OESO vanaf de jaren ‘60 uit tot de mondiale standaardsetter op het gebied van internationale belastingafspraken. Ondanks het alternatieve modelverdrag van de VN zijn ontwikkelingslanden in bilaterale onderhandelingen niet altijd in staat om op te boksen tegen de belangen van kapitaal exporterende landen. Volgens critici fungeren bilaterale belastingverdragen daarom vooral als instrument om de kosten van het voorkomen van dubbele belastingheffing van economisch ontwikkelde landen naar ontwikkelingslanden te verschuiven.
Daar komt nog bij dat het huidige systeem inherent gevoelig is voor belastingmisbruik. Volgens Vincent Kiezebrink is een van de fundamentele oorzaken van internationale belastingontwijking het feit dat de verschillende dochterondernemingen van een multinational allemaal apart worden belast, terwijl ze in werkelijkheid deel uitmaken van een centraal aangestuurde groep: “Zo creëer je arbitragemogelijkheden waarbij het zinvol is om je als bedrijf op Bermuda te vestigen en daar bijvoorbeeld door middel van transfer pricing een groot deel van je winst te laten neerstrijken.” Kiezebrink is onderzoeker bij het Nederlandse onderzoeksinstituut Stichting Onderzoek Multinationale Ondernemingen (SOMO) en onderzoekt belastingontwijkingsconstructies van multinationals. Volgens Kiezebrink zou het beter zijn om toe te werken naar een systeem waarbij de geconsolideerde winst van een multinational als uitgangspunt wordt genomen om vervolgens te bepalen aan welke landen die winst is toe te kennen. “De meeste onafhankelijke experts zijn het erover eens dat zo’n systeem van ‘unitary taxation’ beter zou werken dan het huidige transferpricingsysteem, maar het zijn uiteindelijk de gevestigde belangen van landen en bedrijven die de boel compliceren”, stelt Kiezebrink. Ook in Nederland is er volgens hem nog altijd politieke onwil om belastingontwijking effectief aan te pakken.
Als een van de belangrijkste schakels in het web van internationale belastingontwijking prijkt Nederland op plek 7 van de Corporate Tax Haven Index, naast jurisdicties als Bermuda, Singapore en de Kaaimaneilanden. Volgens Tax Justice Network is Nederland daarmee verantwoordelijk voor 12,27% van alle mondiale belastingverliezen. Dat komt onder andere doordat Nederland fungeert als doorstroomlocatie: multinationals gebruiken brievenbuskantoren in Nederland als tussenstations en maken misbruik van onze belastingregels en belastingverdragen om geldstromen via Nederland in andere belastingparadijzen uit te laten komen. Hoewel de overheid in de afgelopen jaren enkele maatregelen trof om het doorsluizen van geld via Nederland tegen te gaan, heeft nog steeds 90% van de inkomende en 70% van de uitgaande inkomensstromen in Nederland een doorstroomkarakter.
Voortrekkers van verandering en bewakers van de status quo
De status van de OESO als dé autoriteit op het gebied van internationale belastingregels is vandaag de dag niet meer zo vanzelfsprekend als die ooit was. Critici plaatsen kanttekeningen bij zowel de effectiviteit als de legitimiteit van de regie van de OESO over mondiale belastingvraagstukken. In 2013 begon de OESO met het ontwikkelen van nieuwe regels om belastingcompetitie en belastingontwijking tegen te gaan. De meeste niet-OESO landen werden pas in een later stadium uitgenodigd om mee te praten over de implementatie van de zogenaamde ‘Base Erosion and Profit Shifting’ regels. Volgens critici is het resultaat een deal waarin ontwikkelingslanden er opnieuw bekaaid van afkomen. In 2023 concludeerde de secretaris-generaal van de VN eveneens dat bestaande fora onvoldoende inclusief zijn en dat bestaande internationale afspraken onvoldoende rekening houden met de belangen van ontwikkelingslanden.
Tegen deze achtergrond nam het blok van Afrikaanse landen het initiatief om binnen de VN een inclusiever besluitvormingsproces voor internationale belastingsamenwerking op poten te zetten. Een historische actie die tot dusver op weinig steun van OESO-landen kan rekenen. Nederland stemde, net als andere EU landen, aanvankelijk tegen de resolutie maar neemt wel actief deel aan het onderhandelingsproces. Kiezebrink verwerpt het door tegenstribbelaars aangevoerde argument dat het VN-proces zal leiden tot duplicatie van het werk van de OESO: “Het is immers het falen van de OESO dat ons naar de VN heeft gebracht.”
Uit de beslisnota bij de meest recente schriftelijke inbreng van Nederland op de concepttekst van het VN-raamwerkverdrag blijkt dat Nederland in de onderhandelingen botst met het Mondiale Zuiden door aan te sturen op “meer algemeen geformuleerde bepalingen.” Zo verzet Nederland zich onder artikel 5 van het raamwerkverdrag tegen toezeggingen over het heronderhandelen van bestaande bilaterale belastingverdragen wanneer deze geen eerlijke verdeling van heffingsrechten creëren. Dergelijke verplichtingen horen niet in het raamwerkverdrag thuis volgens Nederland, en moeten vermeden worden om een breed gedragen raamwerkverdrag te garanderen. Hoewel meerdere Europese landen die lijn aanhouden, stelt het ene land zich vooralsnog constructiever op dan het andere. Hoewel toezeggingen over het heronderhandelen van bestaande bilaterale belastingverdragen ook voor hen een brug te ver zijn, sturen Noorwegen en Zweden met hun schriftelijke inbreng bijvoorbeeld wel aan op concretere verwoordingen die meer richting geven aan de uitwerking van toekomstige protocollen.
Nederland schaart zich dus niet achter de kopgroep van landen uit het Mondiale Zuiden die pleiten voor fundamentele hervormingen, maar kiest op zijn zachtst gezegd voor een terughoudende positie. Dat is een gemiste kans. De VN-onderhandelingen bieden namelijk niet alleen een historische kans om internationale belastingregels rechtvaardiger te maken. Ze vormen ook een cruciale kans voor Nederland en Europa om de relatie met landen in het Mondiale Zuiden opnieuw vorm te geven en het afbrokkelende vertrouwen op basis van oprechte wederkerigheid te herstellen.
De onderhandelingen voor het VN-raamwerkverdrag gaan nu een beslissende fase in. Eind 2027 wordt de definitieve verdragstekst voorgelegd aan de Algemene Vergadering van de VN. Daarna is het aan landen om het verdrag te ondertekenen en te ratificeren. De vraag is aan welke kant Nederland zal staan: kiest het voor een historische koerswijziging, of voor het behoud van de status quo?
