Update EU-uitbreiding: waar staat iedereen?

Foto: Wikimedia Commons

De Europese Commissie kwam op 8 november met het 2023 Enlargement Package – een rapport over de stand van zaken en de gemaakte voortgang door aspirant-EU-lidstaten richting toetreding. De ontwikkeling van hervormingen om aan EU-standaarden te voldoen en waar voor nu de prioriteiten liggen wordt hierin per land uitgezet. Onderhandelingen moeten gestart worden met Oekraïne, Moldavië en Bosnië & Herzegovina en Georgië moet de kandidaat-status krijgen volgens het rapport. Hieronder vind je per land een overzicht van de belangrijkste bevindingen, conclusies en verwachtingen over de EU-toekomst.

Het is goed om eerst nog even te belichten hoe het proces van EU-toetreding eruitziet. In eerste instantie tekent een land een associatieverdrag met de EU – die bedoeld is als aanloop naar lidmaatschap – om samen te werken op het gebied van onder andere economie, veiligheid en democratie. Voordat een land officieel kandidaat-lidstaat kan worden, moet het aan allerlei voorwaarden voldoen op het gebied van democratie, rechtsstaat, economie. Pas dan kan het land een officiële aanvraag indienen. Zodra een land kandidaat-lidstaat is, kunnen op termijn onderhandelingen beginnen over alle beleidsterreinen om EU-regels om te zetten in nationale wetgeving. De geschiedenis wijst uit dat deze onderhandelingen erg lang kunnen duren.

Albanië (kandidaat-lidstaat)

Albanië tekende in 2006 een associatieverdrag met de EU, vroeg lidmaatschap aan in april 2009 en vergaarde kandidaat-lidmaatschap in juni 2014. Toetredingsonderhandelingen konden beginnen in maart 2020 in het licht van de gemaakte hervormingen. De Commissie schrijft dat op het gebied van publiek bestuur hervormingen nog moeten worden doorgevoerd. Als het gaat om de rechterlijke macht zit Albanië op gematigd niveau. Corruptie komt nog veel voor in openbaar bestuur en het financiële leven – maatregelen hebben een nog te beperkt effect. Het heeft prioriteit om de cultuur van straffeloosheid aan te pakken. Het bestrijden van de georganiseerde misdaad vereist strengere maatregelen. Vrijheid van meningsuiting en mediaonafhankelijkheid zijn nog altijd geen gegeven – intimidatie en rechtszaken tegen journalisten vinden nog steeds plaats. Aan bescherming van nationale minderheden is te weinig gedaan. In positieve zin is de Albanese economie is klaar om “het hoofd te bieden aan de concurrentiedruk en de marktkrachten binnen de EU”. Albanië heeft vooruitgang geboekt op monetair beleid maar de onafhankelijkheid moet nog verbetert worden. Buitenlandbeleid is in lijn met het EU gemeenschappelijk buitenland- en veiligheidsbeleid.
Over het algemeen is de EU tevreden over de doorgevoerde hervormingen en de toewijding om voortgang te boeken. Op de meeste beleidsterreinen zit Albanië op een gemiddeld niveau. De toewijding moet nu omgezet worden in een geaccelereerde hervormingsdrang.

Bosnië & Herzegovina (kandidaat-lidstaat)

Bosnië & Herzegovina tekende in 2008 een associatieverdrag met de EU, vroeg lidmaatschap aan in februari 2016 en kreeg het kandidaat-lidmaatschap in december 2022. De Commissie heeft in het nieuwe rapport geadviseerd om de toetredingsonderhandelingen te starten, maar dan moet er eerst worden voldaan aan een veertiental criteria daterend uit 2019. De EU is nog niet tevreden over de voortgang van hervormingen en stelt dat Bosnië & Herzegovina zich nog moet bewijzen op vele vlakken. Er is geen voortgang geboekt in corruptiebestrijding en de voortgang tegen georganiseerde misdaad is beperkt. De Bosnische autoriteiten hebben nog te weinig capaciteit en coördinatie is te nalatend om georganiseerde misdaad het hoofd te kunnen bieden. Economisch voldoet Bosnië & Herzegovina niet aan de eisen – hervormingen zijn zeer beperkt op het gebied van de informele economie, werkeloosheid en het vestigingsklimaat. De economie is nog niet aangepast op het concurrentieniveau en werking van de interne markt van de EU (de interne markt van BiH zelf vereist ook hervorming). De grondwet is nog niet helemaal in lijn met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Wel zijn er stappen gemaakt op het gebied van buitenlandbeleid – deze is meer in lijn met die van de EU ondanks de interne discussies over Russische sancties. Hervormingen zijn ook nog nodig op het gebied van democratie, rechtsstaat, vrijheid van meningsuiting en mediavrijheid conform EU-recht. Die laatste twee doelen vooral op de situatie in Republika Srpska, een van de twee administratieve delen van het land, waar mogelijk de gevreesde ‘foreign agents’ wet wordt ingevoerd die werk van het maatschappelijk middenveld beperkt.
Het advies om onderhandelingen te starten biedt perspectief en zorgt mogelijk voor een extra motivatie om hervormingen door te zetten.

Kosovo (potentiële kandidaat)

Kosovo heeft sinds 2016 een associatieverdrag met de EU en vroeg in December 2022 EU-lidmaatschap aan, als laatste in de regio. Sindsdien is het een ‘potentiële kandidaat’. Volgens het rapport van de Commissie moet Kosovo meer moeite doen om zijn relatie met Servië te ‘normaliseren’: “Normalisatie van de betrekkingen is een essentiële voorwaarde op het Europese pad van beide partijen en beide partijen lopen het risico belangrijke kansen te verliezen als er geen vooruitgang wordt geboekt”. Onenigheid rondom lokale verkiezingen, kentekenplaten en militaire opbouw aan de grens als gevolg van een aanslag, hebben de relatie de afgelopen tijd op grote spanning gezet. Onafhankelijkheid en efficiëntie van het rechterlijke systeem zijn nog niet gegarandeerd. De implementatie van anti-corruptiewetgeving en wetgeving tegen georganiseerde misdaad is beperkt gebleken. Vrijheid van meningsuiting is nog altijd een punt van zorg, in het bijzonder in het noorden van Kosovo, waarbij fysieke bedreiging en haat tot de realiteit behoren. De economie heeft zich bewezen weerstand te kunnen bieden tijdens de inflatiecrisis, maar wordt ook nog deels besmet door de informele sector en corruptie. Kosovo heeft voortgang geboekt in het creëren van een functionerende markteconomie.
EU-lidmaatschap van Kosovo kent nog een zeer grote hobbel op de weg, namelijk dat alle huidige lidstaten moeten instemmen met toetreding. Op dit moment erkennen vijf EU-lidstaten erkennen Kosovo niet als onafhankelijke staat.

Montenegro (kandidaat-lidstaat)

Montenegro tekende in 2007 een associatieverdrag met de EU, vroeg lidmaatschap aan in december 2008 en vergaarde kandidaat-lidmaatschap in december 2010. Toetredingsonderhandelingen begonnen in juni 2012. De Commissie schrijft dat vooral op het gebied van de rechtsstaat serieuze stappen nodig zijn. Rechterlijke hervormingen zijn niet doorgevoerd en vertragen de onderhandelingen. Corruptie en georganiseerde misdaad zijn beide grote uitdagingen voor Montenegro en corruptie rijkt tot hoog in de staatsstructuren. Voortgang op deze gebieden is zeer beperkt. Fundamentele rechten worden grotendeels gewaarborgd, maar de samenleving (inclusief medialandschap) is erg gepolariseerd wat nog altijd tot veel discriminatie leidt, tegenover LGBTIQ+, vrouwen en Roma. Economisch gezien heeft Montenegro weinig voortgang doorgemaakt en is het matig voorbereid op de concurrentiedruk en marktwerking van de interne EU-markt. Montenegro is actief in regionale samenwerking en zijn buitenlandbeleid is in lijn met die van de EU.
Mede door de politieke instabiliteit heeft Montenegro de laatste tijd weinig stappen kunnen zetten in hun pakket van hervormingen. Interim-regeringen hadden geen prioriteit liggen op EU-vraagstukken. De vraag is of hier de komende tijd verandering in komt gezien de instabiele samenstelling van de nieuwe regering die kortgeleden is geïnaugureerd.

Noord-Macedonië (kandidaat-lidstaat)

Noord-Macedonië vroeg EU-lidmaatschap aan in maart 2004 en verkreeg deze status in december 2005. Toetredingsonderhandelingen begonnen pas officieel in juli 2022, door de Griekse blokkade die naamsverandering eiste en de Bulgaarse die zich zorgen maakt over de Bulgaarse minderheid in Noord-Macedonië, voordat het land mocht beginnen met het toetredingsproces. De Commissie is zeer tevreden over de inzet om hervormingen door te voeren. Enige voortgang is geboekt in rechtsspraak maar rechterlijke hervorming blijft achter waardoor instituties niet de gewenste capaciteit hebben. Hervormingen in openbaar bestuur komen ook nog niet van de grond ondanks het kader dat is opgesteld. Er is geen voortgang geboekt in anti-corruptiehervormingen en beperkte voortgang in de strijd tegen georganiseerde misdaad. Witwassen en terrorismefinanciering worden niet effectief aangepakt door de autoriteiten. Mediavrijheid is bijna volledig gegarandeerd, maar de werkomstandigheden van journalisten zijn nog altijd uitdagend. Noord-Macedonië boekt vooruitgang in het creëren van een functionerende markteconomie, maar structurele problemen in de economie zoals de informele sector bemoeilijken het investeringsklimaat. Qua wetgeving moet het land zich nog committeren aan de standaarden van de interne markt van de EU. Buitenlandbeleid is reeds in lijn met de EU en Noord-Macedonië ligt goed in de regio.
Noord-Macedonië werd lange tijd gezien als voorloper in de regio als het gaat om toetreding tot de EU. De Commissie meldt dan ook dat de onderhandelingen en het screening proces nochtans ‘soepel’ verlopen. De belangrijke parlementaire en presidentiële verkiezingen in 2024 in Noord-Macedonië zullen een belangrijk effect hebben op de verdere voortgang van het land tot volledige toetreding.

Servië (kandidaat-lidstaat)

Servië tekende in 2008 een associatieverdrag met de EU, vroeg lidmaatschap aan in december 2009 en verkreeg kandidaat-lidmaatschap in maart 2012. Toetredingsonderhandelingen zijn begonnen in januari 2014. Deze onderhandelingen hebben vertraging opgelopen door de open houding tegenover Rusland en de oplopende spanningen met Kosovo. Volgens de Commissie heeft Servië te weinig gedaan om de relatie met Kosovo te normaliseren. Het buitenlandbeleid is tegenstrijdig met die van de EU gezien de warme relatie met Rusland en China. Het niet implementeren van Russische sancties is de EU een doorn in het oog. Mediaonafhankelijkheid en vrijheid van meningsuiting zijn zwak – politieke beïnvloeding van de media en geweld en haat jegens journalisten blijven een groot punt van zorg. De Commissie is te spreken over de rechterlijke hervormingen die de onafhankelijkheid van de rechtsspraak ten goede komen. Corruptie en georganiseerde misdaad blijven een groot probleem. De economie heeft ontwikkeling doorgemaakt maar de staat speelt nog altijd een grote rol waardoor de private sector onderontwikkeld is.
Servië maakt het zichzelf er niet makkelijker op door de geopolitieke standpunten die het inneemt. Evenals normalisatie met Kosovo en aanpassing van het buitenlandbeleid, wordt benadrukt dat medewerking in het onderzoek naar de aanslag in september in het noorden van Kosovo vereist is om onderhandelingen te hervatten.

Turkije (kandidaat-lidstaat)

Turkije was er vroeg bij en vroeg in 1987 lidmaatschap aan voor de voorloper van de EU (de EEG) en is sinds december 1999 kandidaat-lidstaat. Toetredingsonderhandelingen zijn begonnen in oktober 2005 maar zijn sinds 2018 tot stilstand gekomen gezien het bewegen van Turkije in autocratische richting. Het toetredingsproces bestaat nog de jure, maar ligt volledig stil omdat Turkije geen politieke wil toont om de democratie, mensenrechtensituatie, rechterlijke onafhankelijkheid en de rechtsstaat te verbeteren. De Commissie schrijft dat hervormingen ten behoeve van toetreding beperkt worden nagestreefd. Er is geen voortgang in de strijd tegen corruptie en slechts beperkte in de strijd tegen georganiseerde misdaad. Wetgeving is nog altijd niet in lijn met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Vrijheid van meningsuiting is verder afgenomen en onafhankelijkheid van media wordt niet gewaarborgd. Het buitenlandbeleid van Turkije is in veel gevallen niet in overeenstemming met die van de EU, denk aan de steunbetuiging voor Hamas, het niet implementeren van Russische sancties en de eenzijdige erkenning van Noord-Cyprus. De economie is ontwikkeld maar bijvoorbeeld monetair beleid loopt ver uit de pas van de gewenste situatie.
De relatie met Turkije is al jaren vooral ‘transactioneel’ en uitzicht op EU-toetreding is verwaterd. Volgens Turkije wordt het land niet gelijk behandeld met andere kandidaat-lidstaten en hanteert de EU een dubbele standaard vanwege geopolitieke overwegingen. Als Turkije serieus perspectief wil houden op EU-toetreding, zullen er grote hervormingen moeten worden doorgevoerd. Turkije zal hoe dan ook een sleutelpartner blijven voor de EU.

Georgië (potentiële kandidaat)

Georgië vroeg lidmaatschap aan in maart 2022. Vlak na de aanvraag kreeg Georgië twaalf prioriteiten voorgeschoteld die het door zou moeten voeren om de kandidaat-status te verkrijgen. De Commissie adviseert nu het land kandidaat-status te verschaffen op basis van de doorgevoerde hervormingen. Namelijk negen van de twaalf gebieden worden reeds behandeld, wat volgens de Commissie de toewijding van het land om te hervormen benadrukt. Op het gebied van fundamentele rechten en gendergelijkheid zijn stappen gezet. Corruptie en georganiseerde misdaad worden langzaamaan gepareerd door hervormingen maar deze zijn nog lang niet voldoende. De economie ervaart positieve ontwikkelingen en voldoet op vele vlakken aan de criteria. Echter, polarisatie in de politiek beperkt het Europese pad dat Georgië bewandeld. Interne spanningen tussen propositie en oppositie houden implementatie van hervormingen tegen. De-oligarchisatie is een hoofddossier welke veel aandacht verdient – op de achtergrond spelen machtige personen zoals Bidzina Ivanishvili een grote rol in de Georgische politiek. Ook de buitenlandse – lees Russische – inmenging in de Georgische politiek, desinformatie, en oneerlijke verkiezingen moeten aangepakt worden.
De Commissie laat ook doorschemeren dat het verschaffen van kandidaatstatus een prestatie van de Georgische bevolking is – en niet van de politiek (en met name de regeringspartij). Er zijn nog veel hervormingen nodig voordat Georgië nieuwe stappen kan zetten richting het openen van de onderhandelingen en de verkiezingen in het land eind 2024 kunnen de politieke polarisatie alleen maar verder verhogen.

Moldavië (kandidaat-lidstaat)

Moldavië vroeg EU-lidmaatschap aan in maart 2022 en verkreeg kandidaat-lidmaatschap in juni 2022. De Commissie is zeer te spreken over Moldavië en adviseert nu om toetredingsonderhandelingen te starten gezien de gemaakte voortgang in hervormingen. Voortgang is geboekt in anti-corruptie wetgeving en nieuwe wetgeving om georganiseerde misdaad te bestrijden. Stappen zijn gezet op het gebied van democratie en rechtsstaat. Hervormingen in het rechterlijke systeem volgen de aanbevelingen van de EU. Mediabezit is gediversifieerd en de overheid neemt stappen in het tegengaan van (Russische) desinformatie. Overheidsfinanciën en openbaar bestuur worden actief hervormd. Het buitenlandbeleid van Moldavië is in groeiende overeenstemming met het gemeenschappelijk buitenland- en veiligheidsbeleid van de EU. Ook in Moldavië is de-oligarchisatie een dossier dat blijvende aandacht behoeft.
De toewijding en resultaten geven veel hoop voor een Europese toekomst van Moldavië. Russische inmenging zal een punt van zorg blijven en kan mogelijk de toetreding vertragen, net als de positie van de afvallige regio Transnistrië.

Oekraïne (kandidaat-lidstaat)

Oekraïne vroeg lidmaatschap aan in februari 2022, als direct gevolg van de Russische invasie, en verkreeg kandidaat-lidmaatschap in juni 2022. Het verkrijgen van de status ‘kandidaat’, schepte enorme hoop, vertrouwen en extra motivatie om het land te hervormen. Gezien de gemaakte voortgang en de doorlopende inzet op het gebied van hervormingen, adviseert de Commissie om toetredingsonderhandelingen te starten met Oekraïne. Ondanks het feit dat het land in oorlog is, wordt er op de achtergrond gewerkt aan hervormingen op het gebied van democratie, rechtsstaat, en meer. Vier van de zeven stappen die Oekraïne moest volbrengen voordat onderhandelingen kunnen beginnen zijn volbracht: selectieprocedures voor rechters van het Constitutioneel Hof, doorlichting van kandidaten voor de Hoge Raad, anti-witwas wetgeving, en een mediawet. Corruptie wordt steeds effectiever bestreden en dient aandacht te behouden om verder tegen te gaan. De invloed van oligarchen moet worden teruggedrongen en de voorgestelde wet hiervoor moet zo snel mogelijk worden geïmplementeerd. De economie heeft het zwaar te verduren dankzij de oorlog, die het creëren van een functionele markteconomie lastig maakt. Structurele uitdagingen zijn er alom maar de wederopbouw biedt de kans om de economie te moderniseren en klaar te maken voor de Europese interne markt. Regionale coöperatie met Europese landen is versterkt dankzij de oorlog, wat meer militaire en financiële samenwerking met zich meebrengt. Het buitenlandbeleid is bijna volledig in lijn met die van de EU.
De vraag is hoe de EU omgaat met de situatie wanneer Oekraïne formeel klaar is om toe te treden, maar nog steeds in oorlog is met Rusland. Een land in oorlog toe laten treden is nog nooit voorgekomen en brengt nieuwe vraagstukken met zich mee als het gaat om het waarborgen van de gemeenschappelijke veiligheid.

Het perspectief voor nieuwe toetreding lijkt te versnellen

Het laatste land dat toetrad tot de EU is inmiddels al weer dik tien jaar geleden – Kroatië in 2013. In alle gevallen moet de EU en de kandidaat-lidstaten zich klaar maken voor uitbreiding in de nabije toekomst. Het is spijtig dat er een oorlog voor nodig is geweest om de EU te overtuigen dat uitbreiding noodzakelijk is voor een veilig en stabiel Europa, en processen eindelijk te versnellen. Landen in de Westelijke Balkan zijn té lang in de wachtkamer gezet zonder duidelijk perspectief ondanks hun inzet de afgelopen decennia. Dit ongenoegen heeft zich de afgelopen jaren vertaald in antidemocratische en anti-EU sentimenten in landen zoals Montenegro, Noord-Macedonië en Albanië. Het is nu zaak om de noodzaak van uitbreiding in te zien en de processen te versnellen waar mogelijk. Dit zal een positieve prikkel geven in de kandidaat-landen om een aantal cruciale hervormingen door te voeren – deze positieve prikkel van daadwerkelijk perspectief is nu al duidelijk zichtbaar in Oekraïne en Moldavië.

In december zal de Europese Raad (de 27 regeringsleiders) hun licht laten schijnen op de aanbevelingen van de Commissie en beslissingen nemen over hoe nu verder.